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毛寿龙关于芜湖中国茶城事件的评论：政府的政策应该保持诚信

政府的政策应该保持诚信
毛寿龙
  
中国各级政府的职能正在快速变化中。在计划经济时期，政府就像是一个巨大的投资公司和企业经理集团，亲自筹集资金，确定投资项目并实施项目，而且还直接分配生产物资，组织生产、销售和分配消费品。改革开放以来，中国政府逐步转变政府职能，不再直接分配生产物资，也不直接分配消费品，并且通过国有企业改革，实行政企分开，抓大放小，政府不再直接参与经济活动，而是转变为积极招商引资，通过优惠政策给企业提供各种各样的发展方便，促进经济发展。不过新的问题出现了，政府在招商引资中给予很多优惠政策，但如果招商引资的具体项目发生变化时，能否保持诚信呢？中国茶城十年生死记，就反映了政府优惠政策缺乏诚信的问题。其所包含的具体逻辑是这样的：
1995年，安徽省芜湖市鸠江区政府积极招商引资，要建设中国最大的茶叶交易中心和加工中心，与北京商人签订协议，且给予在土地相关费用等方面原则上实行全免或者减缓的优惠政策。根据这一优惠政策，长河实业以很便宜的价格获得了土地使用权。当然，这是地方政府为了建设茶城招商引资而给出的优惠政策，如果没有这个优惠政策，投资商就可能会选择其他地方进行投资，所以这个优惠政策应该说是包含在开发成本里的。
在优惠政策的支持下，茶城一期工程很快建成，并且形成了1亿元交易额的市场。这显然是一个好的开端。2000年地方政府还表示，将以最优惠的政策，推动茶城项目的建设，而且还将赋予公司以茶叶为主的外贸经营权。显然，茶城的二期工程依然得到了政府的支持。
不过，好景不长。就在第二轮优惠政策宣布之后，政府就因故开始控制茶城建设用地，优惠政策不复存在，转而变为苛刻的政策：土地证在进行所谓年检的时候被收回，尚未动工建设的土地使用权也被收回，并注销土地登记。
至此，开发茶城的开发商与政府的蜜月期结束，开始进入冲突期，开发商不得不用法律手段提起行政诉讼，但地方法院判其败诉，维持政府的收回土地的行政行为。不仅如此，政府房地产管理局还下发拆迁公告，对茶城地块规划红线内的房屋、建筑物及其附属物进行拆迁，因为政府又开始了2005年度的新的重点建设项目。茶城也就进入了死亡期。
在这一具体进程中，开发商可能有这样那样的问题，但问题的关键，还在于政府优惠政策项目的变化。也就是说，政府的优惠政策仅仅是一种相机抉择的行政性支持，而缺乏诚信基础，更缺乏法律保障。在政策缺乏诚信的背景条件下，政策的变化往往导致受优惠政策吸引的开发商利益受到损害。从短期看，政府或许可以通过收回优惠政策支持，转而利用苛刻政策扼杀自己已不看好的开发项目，并选择自己已看好的新的项目给予优惠政策的支持；但从长期看，政府却丧失了信用，虽然新的项目上来了，但理性的开发商肯定会用种种方法用足优惠政策，并且经营行为会趋向短期化、逐利化，这显然不利于地方经济发展资源的有效利用，自然也不利于地方的经济发展。
当然，政府是有权来调整自己的优惠政策的，但是政府调整政策，其成本应该由自己来承担，而不能让企业来承担。政府要对自己的政策保持充分的信用水平，不能随意改变，一旦改变，也应该让自己来承担改变的成本，给受到利益影响的企业以合理的补偿。只有这样，才能打造诚信政府，并进而建设信用社会。
市场经济是信用经济，信用经济首先是政府本身要守信用，然后才能要求企业和公民守信用。（作者系中国人民大学教授，行政管理学院研究所所长）

改革内参2005年第30期